Dictamen 07/99
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Año: 1999
Número de dictamen: 07/99
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia
Asunto: Proyecto de Decreto de reconocimiento de las Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre de la Comunidad Autónoma de Murcia y creación del Registro de Certificaciones, Títulos y Diplomas en esta materia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. En aquellos casos, como el presente, en que no se identifican interesados a los que haya que dar audiencia, ya directamente, ya a través de organizaciones representativas de intereses corporativos, por no existir ninguna legalmente constituida, si la disposición es susceptible de afectar intereses de algún sector de la actividad social, debería adoptarse una interpretación amplia entender aconsejable, cuando menos, el sometimiento del proyecto al trámite de información pública. De esta forma, la ausencia de participación en el procedimiento de ciudadanos o entidades corporativas directamente interesadas, unido a la naturaleza "externa" de la disposición, justifica que resulte procedente la apertura del indicado trámite, como única vía que quedaría para posibilitar la participación ciudadana en el proceso de elaboración.
2. Con carácter general, debe adoptarse una interpretación flexible y generosa sobre la conveniencia de someter el expediente a información pública en los casos en que no otorgándose audiencia directa a los ciudadanos o entidades corporativas, pues la disposición general pudiera afectar de alguna manera a un colectivo de personas con interés legítimo en formular alegaciones.
3. No puede considerarse cumplido el requisito exigido por el número 2 del artículo 24 de la Ley 50/97, del Gobierno, de que conste el informe de la Secretaría General de la Consejería, pues no se entiende como tal el elaborado por su Servicio Jurídico. Su emisión es competencia del titular de la Secretaría General, por aplicación de ese precepto y del artículo 50.2, h) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública Regional. Deberá subsanarse tal olvido.
4. Si se examina la Ley Regional y el Proyecto que la desarrolla, se advierte que con el reconocimiento oficial de centros como Escuelas de Animación y Educación en el Tiempo Libre a aquellos que impartan enseñanzas con arreglo al programa oficial aprobado por la Administración Regional (y la consiguiente expedición de títulos, igualmente reconocidos por ésta) no se pretende ni la regulación de una titulación académica (que ya hemos visto que no lo es), ni de una titulación profesional, pues no se condiciona el ejercicio de tales actividades a la previa obtención de los títulos reconocidos. Se trata, más modestamente, de posibilitar la existencia de profesionales con una formación adecuada en una materia de interés para la Administración Regional, pero sin que de modo alguno pueda deducirse que esas titulaciones oficiales sean requisito necesario para el ejercicio de la actividad en cuestión.
5. La expresión "reconocimiento" de centros como Escuelas de Animación, no tiene pues, carácter limitativo de la actividad docente, sino acreditativo de una determinada calidad que podrá redundar más tarde en beneficio de los titulados de estos centros en la medida en que ello pueda ser considerado como de especial mérito.
6. La atribución a la Consejería competente en materia de juventud de la facultad de "desarrollo" de los niveles y cursos formativos y a la Dirección General correspondiente de la competencia para determinar la estructura, materias, duración y condiciones de acceso de los cursos, constituye un supuesto de atribución de potestades reglamentarias disconforme con el régimen jurídico establecido en la Ley 1/88, de 7 de enero, de cuyos artículos 21.4, 49.d) y 61.3.b) se desprende en principio que los Consejeros sólo pueden ejercer la potestad reglamentaria "externa" cuando vengan habilitados específicamente por una Ley, dado que el Consejo de Gobierno, titular originario de dicha facultad, no puede delegarla.
Y por lo que respecta a los Directores Generales, estos carecen de toda previsión legal para ejercer dicha potestad. Así lo ha advertido ya este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 8/98, 12/98 y, especialmente, 17/98.
Partiendo de lo anterior, y a la vista de que la Ley 8/95 no habilita más que al Consejo de Gobierno (Disposición Final Segunda), debe, por un lado, eliminarse toda atribución normativa a la citada Dirección General. Y, por otro, y para admitir en alguna medida la colaboración normativa de la Consejería sin que se desvirtúe el indicado marco legal, el Decreto debería regular los aspectos básicos de los cursos a que hace referencia el precepto, sin perjuicio de una especificación posterior por el Consejero.
7. La revocación no tiene una finalidad estrictamente punitiva, sino de mero restablecimiento de la legalidad. En efecto, si una Escuela dejase de cumplir los requisitos establecidos en el Decreto o en la resolución de reconocimiento, la revocación del mismo no es sino la consecuencia lógica de dicho incumplimiento, pero ni sería una sanción ni podría imponerse ninguna que verdaderamente lo fuera dada la ausencia de tipificación legal.
8. El establecimiento de un plazo de quince días para la subsanación de defectos de la solicitud se aparta de lo establecido con carácter básico en el artículo 71 de la citada Ley 30/92, que lo fija en diez días, por lo que debe corregirse en este sentido.
Por otra parte, el efecto de la no cumplimentación del trámite no es la desestimación de la solicitud, sino la resolución declaratoria de su desistimiento.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 28 de mayo de 1998, la Dirección General de Juventud, Mujer y Familia remite a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia un primer Anteproyecto de Decreto por el que se regula el reconocimiento de escuelas de animación y educación en el tiempo libre de la Comunidad Autónoma, acompañado de los preceptivos informes de necesidad y oportunidad y memoria económica.
SEGUNDO.- El 15 de julio siguiente, el Servicio Jurídico de dicha Secretaría General emite informe en el que se realizan diversas observaciones de mejora del texto remitido y, una vez incorporadas, se envía a la Dirección de los Servicios Jurídicos para la emisión de su preceptivo informe, que es evacuado el 16 de noviembre en sentido favorable, con diversas matizaciones.
TERCERO.- Modificado el texto para incorporar las observaciones de la citada Dirección, es remitido a este Consejo Jurídico para la emisión del preceptivo dictamen establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/97, de 19 de mayo.
A la vista del expediente remitido es procedente realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, pues se trata de un Proyecto de disposición general que se pretende aprobar en ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, en concreto de la Ley 8/95, de 24 de abril, de Promoción y Participación Juvenil, teniendo como objeto el desarrollo de lo previsto en su artículo 22 sobre reconocimiento de Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre, así como la creación de un censo de las escuelas reconocidas y un registro de certificaciones, diplomas y titulaciones.
SEGUNDA.- Tramitación del procedimiento de aprobación.
Se han seguido los trámites establecidos en el artículo 24 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno. No obstante, es conveniente reseñar que en aquellos casos, como el presente, en que no se identifican interesados a los que haya que dar audiencia, ya directamente, ya a través de organizaciones representativas de intereses corporativos, por no existir ninguna legalmente constituida, si la disposición es susceptible de afectar intereses de algún sector de la actividad social, debería adoptarse una interpretación amplia de lo dispuesto en el número 1, letra c), del citado artículo, por entender aconsejable, cuando menos, el sometimiento del proyecto al trámite de información pública. De esta forma, la ausencia de participación en el procedimiento de ciudadanos o entidades corporativas directamente interesadas, unido a la naturaleza "externa" de la disposición, justifica que resulte procedente la apertura del indicado trámite, como única vía que quedaría para posibilitar la participación ciudadana en el proceso de elaboración.
No puede olvidarse que si se llegara a la conclusión de que fuera "aconsejable" dicho trámite (y ello es un concepto jurídico indeterminado que habrá de concretarse en cada caso), el artículo 24 citado establece imperativamente que la disposición "será sometida" a información pública. En el presente caso, no es irrazonable pensar que, aun no existiendo las indicadas agrupaciones corporativas, podría haber sido útil posibilitar la participación, vía información pública, de todos aquellos particulares que actualmente desarrollan actividades a las que se refiere el proyecto y que pudieran estar interesados en solicitar el reconocimiento de sus Centros como Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre.
Por ello, sin perjuicio de que en el presente caso no se estime imprescindible el referido trámite, el Consejo reitera que éste hubiera sido útil, y estima, con carácter general, que debe adoptarse una interpretación flexible y generosa sobre la conveniencia de someter el expediente a información pública en los casos en que no se otorgue audiencia directa a los ciudadanos o entidades corporativas, pues la disposición general pudiera afectar de alguna manera a un colectivo de personas con interés legítimo en formular alegaciones.
Este Consejo Jurídico lamenta la frecuencia con que los órganos remitentes olvidan un requisito esencial del procedimiento. No puede considerarse cumplido el requisito exigido por el número 2 del artículo 24 de la Ley 50/97, del Gobierno, de que conste el informe de la Secretaría General de la Consejería, pues no se entiende como tal el elaborado por su Servicio Jurídico. Su emisión es competencia del titular de la Secretaría General, por aplicación de ese precepto y del artículo 50.2, h) de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública Regional. Deberá subsanarse tal olvido.
TERCERA.- Cuestiones competenciales y habilitación legislativa.
El artículo 22 de la Ley Regional 8/95, ya citada, establece que "la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el ámbito de sus competencias y territorio, reconocerá Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre o Centros de Formación, promovidos por iniciativa pública o privada, operativos en la Región de Murcia, para impartir las enseñanzas de los programas oficiales de la Comunidad de Murcia en materia de animación y tiempo libre" (número 1), habilitando expresamente al reglamento para determinar los requisitos y condiciones que deban reunir estos centros (número 2). Asimismo, y como instituciones auxiliares, dispone que "el órgano competente en materia de juventud creará un censo de centros y un registro de certificaciones, diplomas y titulaciones" (número 3), y que "los centros oficialmente reconocidos deberán inscribirse en el censo que a tal efecto se cree antes de comenzar a impartir sus enseñanzas" (número 4).
A partir de estas previsiones legales, no parece haber duda de que la citada Ley parte de la competencia autonómica derivada de su título competencial exclusivo en materia de juventud (más en concreto, "política juvenil conforme a lo establecido en el artículo 48 de la Constitución", según atribuye el artículo 10.1.19 del Estatuto) para "reconocer" como Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre a centros públicos o privados que impartan unas determinadas enseñanzas, aprobadas oficialmente por la propia Administración, en materia de animación y tiempo libre.
No obstante lo anterior, el exacto alcance y contenido de tal disposición legal ha de venir determinado por el encuadre constitucional y estatutario del referido título competencial, no sólo porque ello es exigencia general, sino porque el mismo precepto legal se encarga de recordar que la potestad de reconocimiento de centros de enseñanza se entiende "en el ámbito de sus competencias y territorio" comunitarios.
Por ello, es obligado comenzar por un análisis de los títulos competenciales en juego, tanto el invocado por la propia Ley 8/95, como los estatales que pudieran tener alguna relación con aquél.
Así, de la propia sistemática de la Ley se deduce que la potestad de reconocimiento oficial de centros de enseñanza en materia de animación y tiempo libre se ubica en el Capítulo II, titulado "De la formación juvenil", incluido a su vez en el Título III, "De las Políticas de promoción de la Juventud".
A la vista de ello y del articulado del Proyecto, no es difícil convenir que la Administración Regional considera que el reconocimiento oficial de centros dedicados a la formación de profesionales que desempeñan actividades de educación, promoción y adecuada utilización del tiempo libre de los jóvenes (monitores y directores de tiempo libre, animador juvenil) es una medida que contribuye a una mejor utilización del ocio o tiempo libre de los jóvenes de la Región, siendo éste uno más de los diferentes aspectos que integran la "política juvenil" que estatutariamente ha de desarrollar. En otras palabras, que mediante el reconocimiento de los centros de formación de profesionales dedicados a la educación de la juventud en su tiempo libre se contribuye a la mejor promoción de los destinatarios de esas actividades formativas, esto es, de los jóvenes.
Tal planteamiento no es, desde luego, una innovación de la Ley Regional citada, pues la mayoría de las Comunidades Autónomas han dictado disposiciones que regulan el reconocimiento oficial de estos Centros de un modo muy parecido al del Proyecto que informamos. En el expediente se contienen referencias normativas de nueve Comunidades Autónomas que han regulado la materia, entre ellas algunas cuyo título competencial sobre política juvenil es idéntico o similar al de esta Región, destacando el Decreto 57/98, de 16 de abril, de la Comunidad de Madrid.
Por nuestra parte, ningún reparo ha de oponerse, desde la perspectiva competencial, al desarrollo del artículo 22 de la Ley, pues siendo indiscutible la inserción del Proyecto en la materia de política juvenil (de la que lo relativo a animación y tiempo libre de los jóvenes es un subsector), no existe invasión de competencias estatales relacionadas con dicha regulación.
Así, resulta claro que la enseñanza a la que se refiere el proyecto no es ninguna de las reguladas en la normativa estatal sobre educación, pues no se encuentra comprendida ni entre las de régimen general (infantil, primaria, secundaria, formación profesional de grado superior y universitaria), ni de régimen especial (artística y de idiomas), previstas respectivamente en el artículo 3.2 y 3.3 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y en las disposiciones reglamentarias de desarrollo de los diferentes niveles educativos. Se trata, como se ha dicho en el expediente, de enseñanza sobre unas materias no regladas por la Administración educativa estatal y que, por eso mismo, abre el campo a la regulación de las Comunidades Autónomas con competencia en títulos sectoriales como el que nos ocupa. Por ello, el ordenamiento educativo estatal, dimanante del título relativo a la regulación de las condiciones básicas del Derecho a la educación (artículo 149.1.1º y 149.1.30º en relación con el artículo 27 de la Constitución) no resulta afectado.
Tampoco hay reparo que oponer en lo que atañe a la competencia exclusiva estatal sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales establecida en el citado nº 30 del artículo 149.1 de la Constitución Española, conforme viene siendo entendida por el Tribunal Constitucional.
En efecto, el Alto Tribunal ha venido configurando en diversas sentencias la noción de lo que debe entenderse por títulos académicos y profesionales a los efectos del citado precepto constitucional.
Así, la Sentencia 42/81, de 22 de diciembre, ratificada, entre otras, por la Sentencia 82/93, de 8 de marzo, declaró que "la competencia reservada al Estado por el artículo 149.1.30 de la Constitución, comprende como tal la competencia para establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades, con valor habilitante tanto desde el punto de vista académico como para el ejercicio de profesiones tituladas, es decir, de aquellas cuyo ejercicio exige un título (ad. Ex., Graduado Escolar, Bachiller, Diplomado, Arquitecto Técnico o Ingeniero Técnico en la especialidad correspondiente, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Doctor); así como comprende también la competencia para expedir los títulos correspondientes y para homologar los que no sean expedidos por el Estado."
Y posteriormente, en la Sentencia 122/89, de 6 de julio, afirma que "como ha declarado el Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades a la posesión de concretos títulos académicos, y en un sentido más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia." Por último, la Sentencia 111/93, de 25 de marzo, confirmada por las Sentencias 200/93 y 202/93, ratifica lo anterior y perfila aún más los conceptos.
Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que los títulos dimanantes de la enseñanza en materia de animación y tiempo libre que se prevén en el Proyecto, a saber, monitor y director de tiempo libre, animador juvenil (artículo 3), ni son títulos académicos (porque no son títulos universitarios reconocidos por Disposición legal o Convenio internacional, tal como exige la citada Sentencia 111/93), ni pueden considerarse títulos profesionales a los efectos del artículo 149.1.30º, pues la Ley Regional no configura su obtención como requisito imprescindible para desempeñar la actividad profesional sobre la que versan.
En efecto, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Constitución, la Ley ha de regular el ejercicio de las profesiones tituladas, lo que viene siendo entendido como una reserva al legislador estatal para condicionar el desempeño de determinadas actividades profesionales a la previa obtención de un determinado título.
Así pues, y de modo análogo a la actividad profesional de guia-intérprete de turismo, objeto de análisis en la citada Sentencia 122/89, las actividades de monitor, director de tiempo libre o animador juvenil no son profesiones tituladas "porque ninguna norma con rango de ley las ha configurado como tales, lo que sería preceptivo en este momento, ni como tales las consideran las normas preconstitucionales vigentes, a las que no alcanzaba la exigencia de rango legal".
En efecto, si se examina la Ley Regional y el Proyecto que la desarrolla, se advierte que con el reconocimiento oficial de centros como Escuelas de Animación y Educación en el Tiempo Libre a aquéllos que impartan enseñanzas con arreglo al programa oficial aprobado por la Administración Regional (y la consiguiente expedición de títulos, igualmente reconocidos por ésta) no se pretende ni la regulación de una titulación académica (que ya hemos visto que no lo es), ni de una titulación profesional, pues no se condiciona el ejercicio de tales actividades a la previa obtención de los títulos reconocidos. Se trata, más modestamente, de posibilitar la existencia de profesionales con una formación adecuada en una materia de interés para la Administración Regional, pero sin que de modo alguno pueda deducirse que esas titulaciones oficiales sean requisito necesario para el ejercicio de la actividad en cuestión.
De igual modo, la misma actividad docente de estas materias tampoco se sujeta a previa autorización administrativa, al contrario de lo que con meridiana claridad se dispone en el artículo 23 de la Ley Orgánica 8/85, de 3 de junio, reguladora del Derecho a la Educación para los centros que impartan las enseñanzas de régimen general o especial antes referidas. La expresión "reconocimiento" de centros como Escuelas de Animación no tiene, pues, carácter limitativo de la actividad docente, sino acreditativo de una determinada calidad que podrá redundar más tarde en beneficio de los titulados de estos centros en la medida en que ello pueda ser considerado como de especial mérito.
Por último, y ahondando en la idea de que las titulaciones previstas en el Proyecto no han de considerarse títulos académicos o profesionales a los efectos de la competencia exclusiva estatal, hay que indicar que el Tribunal Constitucional da un paso más en la definición del concepto y declara que, a los efectos de la aplicación del delito de intrusismo previsto en el artículo 321 del anterior Código Penal, el hecho de que para acceder al título de Gestor Administrativo se requiera estar previamente en posesión de un determinado título universitario no convierte a la titulación añadida en académica, sino que lo verdaderamente importante es que el título "en sí" de Gestor Administrativo "obviamente no es un título académico, puesto que ni su obtención requiere la realización de estudios superiores específicos, ni es la autoridad académica quien lo concede" (Sentencia 130/97, de 15 de julio, ratificada por la Sentencia 219/97).
Sin perjuicio de reconocer que esta noción de títulos académicos surge en un proceso de amparo y no competencial, lo que obliga a aplicar su doctrina con cautela fuera del ámbito penal, no puede desconocerse que ofrece un importante argumento, añadido a los anteriores, para sostener que la exigencia de que el Director de las Escuelas de Animación y Tiempo Libre deba ser un titulado universitario de grado medio o superior (artículo 5.c del Proyecto), no supone una regulación de título académico alguno, pues es claro que ni la obtención de este título se condiciona a la superación de estudios superiores ni lo concede la autoridad académica, sino el órgano competente en materia de juventud.
Por todo ello, y entendido así el alcance del Proyecto que se analiza, no existe objeción alguna desde la perspectiva constitucional y estatutaria para la aprobación del mismo.
CUARTA.- Observaciones al articulado.
Con carácter general, el Proyecto merece una opinión favorable en la medida en que diseña un régimen jurídico sustantivo y procedimental del reconocimiento de las Escuelas y del registro de certificaciones, diplomas y titulaciones expedidos por las mismas, que puede considerarse adecuado a los fines perseguidos, y que no difiere sustancialmente del previsto en análogas disposiciones de otras Comunidades Autónomas.
 No obstante lo anterior, se advierten determinadas deficiencias que en unos casos obligan y en otros aconsejan la introducción de las oportunas correcciones o aclaraciones.
- Título de la Disposición:
Dado que el Proyecto no sólo regula el reconocimiento de los centros sino que también crea el registro de certificaciones, títulos y diplomas expedidos por aquéllos, debería hacerse mención a este último extremo en su título, pues se trata de un aspecto distinto y que viene regulado en número diferente del artículo 22 de la Ley.
- Artículo 1:
Debería procurarse una redacción más atenta para con el precepto legal habilitante. Así, a la vista del número 2 del artículo 22 de la Ley 8/95, debería expresarse que el objeto del Decreto es determinar los requisitos y condiciones que deben reunir las Escuelas de Animación y Educación en el tiempo libre para ser reconocidas por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y la creación de un censo de las mismas y un registro de las certificaciones, títulos y diplomas expedidos por aquéllas.
En el segundo párrafo, debe sustituirse la expresión "son" por "a los".
- Artículo 2 :
Este precepto dispone que podrán ser reconocidas como Escuelas aquellas que, teniendo un determinado objeto, "estén debidamente legalizadas". Esta última expresión, unida a las referencias que se contienen en los artículos 10, último párrafo y 23, esto es, la posibilidad de revocar el reconocimiento oficial cuando la Escuela incumpliera "la legislación vigente que pudiera serle de aplicación", y la determinación de que las mismas estarán sometidas "a las demás obligaciones previstas en la legislación vigente", conduce a la conclusión de que se pretende establecer como requisito previo al reconocimiento la acreditación de que los centros reúnen todos aquellos otros exigidos por el resto del ordenamiento jurídico. Ello obligaría al órgano competente para el reconocimiento a verificar el cumplimiento de los mismos, y no ya sólo como requisito previo a su resolución, sino "a posteriori", para, en su caso, proceder a la revocación del mismo.
A juicio del Consejo, si bien no existe impedimento legal para que la Administración exija la acreditación de requisitos establecidos en otros sectores del ordenamiento (y no es infrecuente que así se prevea en algunos casos), no parece adecuado que esa exigencia venga formulada de un modo tan genérico como aparece en el Proyecto. Quiere decirse que si lo que pretende el Proyecto es verificar la existencia de otros permisos o autorizaciones que deba reunir el centro en cuestión, aquéllos deben ser concretados, no sólo en garantía de la seguridad jurídica de los interesados, sino del propio órgano administrativo.
De otro modo, es más adecuado suprimir esta genérica exigencia, que por otra parte es innecesaria, pues si el centro no reúne alguno de esos otros requisitos será la Administración competente en cada caso la encargada de impedir el funcionamiento del mismo, si así procediera, siendo más propio que la Administración Regional competente en materia de juventud se limite a verificar el cumplimiento de los requisitos propios de la materia objeto del Decreto.
Por ello, en el artículo 2 debería suprimirse la expresión "debidamente legalizadas", así como el último inciso del artículo 10 y el artículo 23 del proyecto, que tienen la misma finalidad de aquélla.
Por otra parte, y en el mismo párrafo primero del artículo 2, debe corregirse la referencia a la "impartición de los niveles formativos", pues lo que se imparte no son niveles, sino la enseñanza de los programas oficiales de la Comunidad Autónoma en materia de animación y tiempo libre en los niveles formativos descritos en el Decreto.
- Artículo 3:
Versando dicho precepto no sólo sobre los niveles de formación, sino también sobre los cursos correspondientes, debería corregirse el epígrafe para incluir la referencia a estos últimos.
Por otra parte, la atribución a la Consejería competente en materia de juventud de la facultad de "desarrollo" de los niveles y cursos formativos y a la Dirección General correspondiente de la competencia para determinar la estructura, materias, duración y condiciones de acceso de los cursos, constituye un supuesto de atribución de potestades reglamentarias disconforme con el régimen jurídico establecido en la Ley 1/88, de 7 de enero, de cuyos artículos 21.4, 49.d) y 61.3.b) se desprende en principio que los Consejeros sólo pueden ejercer la potestad reglamentaria "externa" cuando vengan habilitados específicamente por una Ley, dado que el Consejo de Gobierno, titular originario de dicha facultad, no puede delegarla. Y por lo que respecta a los Directores Generales, estos carecen de toda previsión legal para ejercer dicha potestad. Así lo ha advertido ya este Consejo Jurídico en sus Dictámenes 8/98, 12/98 y, especialmente, 17/98.
Partiendo de lo anterior, y a la vista de que la Ley 8/95 no habilita más que al Consejo de Gobierno (Disposición Final Segunda), debe, por un lado, eliminarse toda atribución normativa a la citada Dirección General. Y, por otro, y para admitir en alguna medida la colaboración normativa de la Consejería sin que se desvirtúe el indicado marco legal, el Decreto debería regular los aspectos básicos de los cursos a que hace referencia el precepto, sin perjuicio de una especificación posterior por el Consejero.
- Artículo 5:
Debe eliminarse la expresión "que soliciten" y sustituirse por "para que pueda otorgarse".
- Artículos 7 y 8:
La regulación de los efectos de la no cumplimentación del trámite de subsanación de deficiencias previsto en el artículo 71 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que tácitamente recoge este artículo 7, debe remitirse a la legislación del procedimiento administrativo común o, más preferiblemente, suprimirse al ser una regulación que es simplemente reiterativa de lo previsto en dicha legislación. Con ello además se prevén las modificaciones introducidas en dicha Ley por la 4/99, de próxima entrada en vigor.
Por las mismas razones apuntadas, debe también remitirse a la Ley o suprimirse la regulación del sentido estimatorio o desestimatorio de la solicitud de reconocimiento oficial.
- Artículo 9:
Contempla este precepto la disolución de las Escuelas, sin que se advierta la procedencia de tal regulación, pues lo que importa a la Administración no es sino el mantenimiento o revocación de su resolución de reconocimiento oficial. En este sentido es incorrecto establecer que estas Escuelas se disuelvan por revocación del reconocimiento, pues, al contrario, la disolución producirá la extinción de los efectos de la resolución de reconocimiento, dado que es lógico entender que sus efectos se condicionan, expresa o implícitamente, al hecho de que esté en funcionamiento. No procede, pues, establecer regulación como la que se contiene en este artículo 9 que debe ser suprimido, sin perjuicio de que en el siguiente artículo, regulador de la revocación del reconocimiento, se pueda determinar la obligación del promotor de comunicar a la Dirección General competente el cese de su actividad y que la revocación haya de surtir efectos una vez finalizadas las actividades formativas en curso.
- Artículo 12:
Este precepto configura el expediente de revocación del reconocimiento como sancionador. Ello es incorrecto, pues la revocación no tiene una finalidad estrictamente punitiva sino de mero restablecimiento de la legalidad. En efecto, si una Escuela dejase de cumplir los requisitos establecidos en el Decreto o en la resolución de reconocimiento, la revocación del mismo no es sino la consecuencia lógica de dicho incumplimiento, pero ni sería una sanción ni podría imponerse ninguna que verdaderamente lo fuera dada la ausencia de tipificación legal.
Por otra parte, el precepto adolece de algunas imprecisiones que deben ser corregidas en aras de la seguridad jurídica de los posibles afectados. Así, la referencia genérica al incumplimiento de lo previsto en el Decreto debería sustituirse por la más concreta de su artículo 10.
Asimismo, la persistencia en el incumplimiento es un referencia un tanto ambigua, debiendo establecerse que la revocación del reconocimiento se producirá si no se cumple con lo ordenado previamente y en un determinado plazo.
- Artículo 16:
El establecimiento de un plazo de quince días para la subsanación de defectos de la solicitud se aparta de lo establecido con carácter básico en el artículo 71 LPAC que lo fija en diez días, por lo que debe corregirse en este sentido.
Por otra parte, el efecto de la no cumplimentación del trámite no es la desestimación de la solicitud, sino la resolución declaratoria de su desistimiento. Por las mismas razones expresadas en el comentario a los artículos 7 y 8 la regulación contenida en este artículo 16 debe eliminarse.
- Artículo 20:
Debe aclararse el alcance del seguro de responsabilidad civil que se exige, es decir, si ha de cubrir los daños causados a los alumnos y/o por los mismos a terceros. Además, si la finalidad que anima esta exigencia es permitir una adecuada realización de actividades prácticas sin los temores o trabas que pudiera suponer la ausencia de cobertura de daños causados a/o por los alumnos, parece lógico determinar una cantidad mínima de cobertura, pues de lo contrario el precepto podría perder esa finalidad si la Escuela suscribiera pólizas de escasa cuantía.
- Artículo 25:
La expresión "en base al presente Decreto" debería sustituirse por "de conformidad con lo establecido en el presente Decreto", por ser más correcta.
- Capítulo VII: Registro de diplomas.
Debe completarse su epígrafe con la referencia a las certificaciones y títulos a los que se refiere el artículo 22.3 de la Ley 8/95 y el articulado del Proyecto.
- Artículo 29:
Debe especificarse que en el Registro se llevará relación de las certificaciones, diplomas y titulaciones expedidos por las Escuelas reconocidas, pero no de "las personas" que obtengan diplomas.
La atribución a la Dirección General competente en materia de juventud de la potestad normativa para establecer el procedimiento y condiciones necesarias y las normas oportunas para la inscripción en el registro de los diplomas o certificaciones debe ser eliminada, por las mismas razones indicadas con ocasión del supuesto análogo previsto en el artículo 3 del Proyecto. El Decreto debería regular con carácter básico los aspectos no procedimentales de esta materia, dejando al Consejero la mera especificación de los mismos y las cuestiones formales o adjetivas.
- Artículo 30:
Por las mismas razones indicadas en el párrafo anterior, debe eliminarse el inciso relativo a la atribución a la Dirección General de la facultad de dictar normas sobre homologación de títulos y proceder conforme a lo allí dicho.
- Artículo 32:
Ha de hacerse el mismo comentario que a los artículos 7, 8 y 16.
- Artículo 33:
Debe sustituirse la expresión "niveles formativos de esta Comunidad Autónoma", por "niveles formativos en esta Comunidad Autónoma".
El último inciso ("siéndole de aplicación todo lo descrito en el presente Decreto"), es innecesario, pues se desprende sin más del reconocimiento otorgado por la Administración Regional.
A la vista de las consideraciones, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSION
UNICA.- Que procede aprobar el Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen con las correcciones derivadas de lo expresado en la Consideración Cuarta del mismo, entendiendo como esenciales las observaciones realizadas respecto de sus artículos, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 29, 30 y 32.
No obstante, V.E. resolverá.
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