Dictamen 24/98
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Año: 1998
Número de dictamen: 24/98
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establecen las normas reguladoras del periodo de prueba para el personal interino.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

 El fin último del procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general es garantizar su acierto y legalidad, debiendo ello hacerse conciliable con las exigencias propias del principio de celeridad.

La atribución específica de potestad reglamentaria a los Consejeros (artículo 49 de la Ley 1/1998, de 7 de enero) reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria (artículo 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia).
Dictamen ANTECEDENTES


PRIMERO.- El borrador de Decreto fue elaborado por la Dirección General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios en fecha que no consta en el expediente, siendo informado favorablemente por el Consejo Regional de la Función Pública en su sesión de 19 de mayo de 1998.

SEGUNDO.- El 22 de mayo de 1998 el Jefe de Servicio de Ordenación y Técnicas de Gestión de la Dirección General citada suscribió informe, que fue visado por la Directora General, sobre la necesidad y oportunidad del proyecto normativo, su legalidad, los informes preceptivos para su tramitación y la ausencia de gasto público que se deriva del expediente tramitado, concluyendo emitir parecer favorable al proyecto.

TERCERO.- Remitido a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, ésta, a través de su Servicio Jurídico, emitió el 4 de junio de 1998 informe, asumido por el Secretario General, en el que se indica que se trata de un proyecto de norma que tiene carácter ejecutivo respecto a la Ley 3/1986, de 19 de marzo, de Función Pública de la Región de Murcia, cuyo artículo 7, apartados 2 y 3, desarrolla, y también que, por razones de técnica normativa, debiera emplearse siempre la misma expresión para referirse al mismo órgano, y no como hace el proyecto, que en ocasiones habla del Consejero de Presidencia y otras del Consejero competente en materia de Función Pública.

CUARTO.- Con fecha 18 de junio de 1998 el Director de los Servicios Jurídicos remite a la Secretaría General de la Consejería proponente informe sobre el proyecto, el cual concluye también con un parecer favorable salvo por determinadas matizaciones de redacción al artículo 1, párrafo 2; artículo3; artículo 4, párrafos 1 y 2 a).

QUINTO.- Y en ese estado, el expediente ha sido remitido a este Consejo Jurídico, cuyo dictamen tiene carácter preceptivo, de conformidad con el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.


CONSIDERACIONES


PRIMERA.- En el procedimiento para la tramitación del proyecto de Decreto sometido a consulta se han seguido los trámites precisos para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 29 de noviembre.

Aunque en la instrucción del procedimiento se observa, a la vista del expediente remitido, que ha habido un notable impulso en todos sus trámites atendiendo al principio de celeridad, junto a ello, no puede decirse que con tal instrucción se haya conseguido el fin último de todo procedimiento, que es el cumplimiento del principio de eficacia y, particularmente, en el presente, garantizar el "acierto y la legalidad del texto" (artículo 24. 1 b) Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). El sentido de tal observación proviene del hecho constatado de que el expediente sólo contiene un texto del proyecto de norma, sin que las consideraciones realizadas por algunos órganos preinformantes (Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Dirección de los Servicios Jurídicos) hayan merecido alguna reflexión, aunque ésta hubiese consistido en motivar su no acogimiento en el proyecto.

Sin perjuicio de que más adelante se reitere, puede ya adelantarse que este Consejo Jurídico hace suyas las observaciones contenidas en los dos informes indicados, pues, con independencia de que quien debe decidir ha de hacerlo bajo su propia responsabilidad y criterio, es también criterio de este Consejo que tales observaciones contribuyen a la mejora y perfección del proyecto normativo.

Desde el punto de vista del procedimiento no consta que se haya realizado acto alguno de instrucción para cumplir lo establecido en el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las administraciones públicas, cuyo apartado k) exige que sea objeto de negociación con las organizaciones sindicales cualquier materia que afecte a las condiciones de trabajo, sin que la presente sea excluída de tal trámite por el artículo 34 de la misma Ley.

SEGUNDA.- Desde el punto de vista sustantivo, tal y como se indica en los informes precedentes, el proyecto tiene unos claros apoyos legales que le permiten ser habilitado como reglamento ejecutivo de la Ley 3/1986, de 19 de marzo, particularmente del artículo 7, apartados 2 y 3, según la redacción dada por la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Presupuestarias y Administrativas (artículo 7, apartados tres y cuatro).

Es cierto que no todos los contenidos reglamentarios aquí propuestos encuentran habilitación concreta en el artículo 7 reformado de la Ley 3/1986, que en puridad sólo remite al reglamento para establecer las excepciones a ese período de prueba del personal funcionario interino, pero sigue vigente la habilitación general contenida en la disposición final primera de esa misma Ley, que imperativamente indica que "el Consejo de Gobierno dictará los reglamentos necesarios para el desarrollo y aplicación de la presente Ley", lo cual es una cobertura global que dota de legitimidad al conjunto del texto, salvo a la disposición final primera, como después se dirá.

TERCERA.- Contrastada la bondad general del proyecto, queda sin embargo por traer a colación que todas y cada una de las observaciones volcadas en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos contribuyen a mejorar el texto, así como la realizada por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia respecto al apartado 3 del artículo 4.

Junto a ello, y como consideraciones de relevancia, deben añadirse las siguientes:
1ª) El artículo 4 atribuye a los jefes de servicio y a los de las unidades administrativas la facultad de elevar informe motivado a la Secretaría General para iniciar el procedimiento de revocación del nombramiento del personal interino. Se olvida que la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, atribuye a los Directores Generales la función de "...ejercer la jefatura inmediata del personal adscrito a la Dirección, y proponer su destino dentro de la misma" (artículo 53.2. c), por lo que aquella facultad debe encomendarse a los Directores Generales a fin de respetar la norma de superior rango.

2ª) Se atribuye en la disposición final 1ª una facultad al Consejero competente en materia de Función Pública, así como a los titulares de los organismos recogidos en la disposición adicional del proyecto, "para dictar cuantas disposiciones sean necesarias en aplicación y desarrollo" del Decreto, disposición ésta que debe mirarse con cautela y, desde luego, ser matizada con ciertas prevenciones.

Como ya se destacó en nuestro Dictamen 12/98, el otorgamiento de potestad reglamentaria sólo está previsto expresamente en norma de rango legal, como inicialmente se desprende de la consideración sistemática de los artículos 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia y 21.4, y 61.3, apartado b) de la Ley 1/1988, de 7 de enero. Al mismo tiempo, los Consejeros pueden ejercer la potestad reglamentaria cuando les esté específicamente atribuída (artículo 49 d) de la Ley 1/1988), por lo que ya dijimos en el Dictamen 18/98 que el adverbio específicamente "reclama fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria". Tal afirmación se matizó indicando que la previsión recogida en el artículo 49 d) de la citada Ley 1/1988, al atribuir a los Consejeros la potestad de "dictar circulares e instrucciones en la esfera de sus competencias", confiere a éstos una facultad propia cuyo ejercicio no requiere atribución específica.

En este estado de razones, cabe pues admitir sin prevención alguna la disposición adicional en cuanto atribuye al Consejero la potestad de dictar normas para el desarrollo y aplicación del Decreto, entendidas estas normas como "circulares e instrucciones" que no creen obligaciones en la esfera de derechos de los particulares afectados (los funcionarios interinos), porque, de entenderse tal remisión como habilitante para crear tales obligaciones, operaría la prohibición establecida en el artículo 61.3b) de la Ley 1/1988, para la delegación de la potestad reglamentaria.

Ante la ambigüedad de tal redacción que genera los problemas de entendimiento citados, y la inclusión como habilitados de autoridades de rango inferior al de Consejero, cuya posibilidad de ejercicio de potestad reglamentaria no está admitida por la Ley 1/1998, de 7 de enero, parece a este Consejo que la inclusión en el texto de tal disposición final no tiene razón de ser, entendida como habilitación para dictar circulares, y es contraria al ordenamiento, entendida como habilitación para dictar disposiciones de carácter general, por lo que es conclusión coherente con cuanto antecede la conveniencia de su reformulación o de su eliminación.

En virtud de todo ello, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina las siguientes


CONCLUSIONES


1ª.- Que debe incorporarse al expediente justificación del trámite previsto en el artículo 32 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las administraciones públicas.

2ª.- Que debe reformularse la atribución de facultad reglamentaria recogida en la disposición final 1ª o, alternativamente, se debe suprimir.

3ª.- Que la facultad que el artículo 4 atribuye a los jefes de servicio debe hacerse a los Directores Generales.

4ª.- Que las restantes observaciones contenidas en el dictamen contribuyen a la mejora del texto del proyecto consultado.

No obstante, V.E. resolverá.
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